Anforderungen der Rechtsprechung an eine rechtmäßige Abrissverfügung

Ungenehmigte bauliche Veränderungen sind immer wieder Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzungen zwischen dem Bauherr bzw. Grundstückseigentümer und der Behörde. Die Abrissverfügung ist eine drohende Konsequenz, wenn der Bestandschutz erloschen ist bzw. wenn baurechtlich illegale Zustände zum Gegenstand behördlichen Einschreitens gemacht worden sind. Die rechtlichen Anforderungen an eine Abrissverfügung hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg in der nachfolgend kommentierten Entscheidung exemplarisch durchgeprüft. Auch wenn in dieser Entscheidung ausnahmsweise einmal die Abrissverfügung für rechtmäßig erachtet wurde, lässt sich für den Regelfall festhalten, dass die Anforderungen an eine rechtmäßige Aufforderung zum Abriss sehr hoch sind und deshalb die meisten entsprechenden Verwaltungsakte und Auflagen einer gerichtlichen Nachprüfung nicht standhalten.

Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hatte mit Beschluss vom 23. August 2012 Az. OVG 2 N 20.10 über ein zum Dauerwohnen genutztes, bereits zu DDR-Zeiten errichtetes, aber in der Nachwendezeit baulich verändertes Gebäude im Außenbereich zu entscheiden. Die Behörde hatte insbesondere mit Blick auf eine Grundwassergefährdung eine Abrissverfügung erlassen, gegen die sich die Eigentümer im Wege der Klage wehrten.

Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung: Ermächtigungsgrundlage nicht § 79 Berliner Bauordnung, sondern § 17 ASOG

Ohne Erfolg machen die Antragsteller geltend, § 17 Abs. 1 ASOG komme als Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Abrissverfügung nicht in Betracht, weil nicht nachvollziehbar sei, welche konkrete Gefahr von den baulichen Maßnahmen auf dem Grundstück ausgehe und warum der angeordnete vollständige Abriss sowohl des Verbindungsganges zwischen dem Kleinhaus und dem so genannten Gästehäuschen als auch des Gästehäuschens selbst zur Abwendung einer von ihnen ausgehenden Gefahr notwendig seien.

Gefährdung des Grundwassers

Das Verwaltungsgericht hat die Voraussetzungen für den Erlass einer Beseitigungsanordnung auf der Grundlage von § 67 Abs. 1 Satz 3 BWG in Verbindung mit § 17 Abs. 1 ASOG angenommen, weil die Gefahr für die öffentliche Sicherheit in dem durch die illegale Bautätigkeit des Klägers verursachten Verstoß gegen das präventive Verbot aus § 11 Abs. 1 Nr. 8 WSchGVO liege und die aus diesem Verstoß und die daran anknüpfende Wohnnutzung des so entstandenen Gebäudes resultierende Gefährdung des Grundwassers das ordnungsbehördliche Einschreiten rechtfertige (UA S. 5). Entgegen der Ansicht der Antragsteller ist eine darüber hinausgehende Feststellung, welcher Schaden für das Grundwasser aufgrund der konkreten baulichen Maßnahmen bzw. der Wohnnutzung wahrscheinlich einzutreten drohe, nicht erforderlich. Denn ausweislich des in § 11 Abs. 1 Nr. 8 WSchGVO ausnahmslos ausgesprochenen (typisierenden) Verbots (vgl. Beschluss des Senats vom 14. Oktober 2009 – OVG 2 S 62.09 -) sieht der Verordnungsgeber in dem Errichten, Wiederherstellen, Erweitern oder wesentlichen Ändern von baulichen Anlagen, soweit sie nicht der öffentlichen Wasserversorgung dienen, in der engeren Schutzzone II nachteilige Einwirkungen auf das Grund- und Oberflächenwasser, es sei denn dem Betroffenen ist gemäß § 15 WSchGVO unter den dort genannten, von dem jeweiligen Antragsteller nachzuweisenden Voraussetzungen eine Befreiung erteilt worden. Angesichts dessen kommt es weder darauf an, ob mit den streitgegenständlichen Baumaßnahmen zusätzliche Flächenversiegelungen verbunden sind, oder ob eine Entsiegelung durch Entfernung eines sich ursprünglich an das Gästehäuschen anschließenden Schuppens eingetreten ist. Das diesbezügliche Antragsvorbringen ist nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung aufzuzeigen.

Behörde muss abwägen und Alternativen prüfen

Das Gleiche gilt für den Einwand der Antragsteller, der vollständige Abriss des Verbindungsganges zwischen dem Kleinhaus und dem Gästehäuschen sowie des Gästehäuschens sei unverhältnismäßig, weil der Beklagte sein Auswahlermessen in Bezug auf das geeignete Mittel zur Gefahrenabwehr nicht ausgeübt, sondern von Beginn an allein den vollständigen Abriss der genannten Anlagen in Betracht gezogen habe, ohne die milderen Mittel eines Teilabrisses, einer teilweisen Nutzungsuntersagung oder einer Beschränkung der Anzahl von Personen, die dauerhaft auf dem Grundstück leben dürfen, ernsthaft zu erwägen.

Untergang des Bestandsschutzes durch Gebäudeveränderung

Für derartige Erwägungen war bereits deshalb kein Raum, weil der für eine solche Betrachtung erforderliche Bestandsschutz der ursprünglich vorhandenen Bausubstanz nach Ansicht des Verwaltungsgerichts bei Heranziehung der höchstrichterlichen Rechtsprechung infolge der vom Kläger 1999 und 2001 veranlassten Baumaßnahmen in jedem Fall untergegangen ist. Das hiergegen gerichtete Vorbringen der Antragsteller bleibt zulassungsrechtlich ohne Erfolg.

Argument Gefahrenabwehr

Entgegen der Ansicht der Antragsteller sind die Grundsätze des baurechtlichen Bestandsschutzes vorliegend auch anwendbar, da die im Baurecht und im Wasserrecht verfolgten Schutzziele durchaus vergleichbar sind, es handelt sich nämlich bei bauaufsichtsrechtlichen Verfügungen ebenso wie bei wasserrechtlichen Abrissverfügungen um Gefahrenabwehrrecht. Zudem können sich durch umfangreiche Veränderungen an baulichen Anlagen in Wasserschutzgebieten nicht nur Gefahren für den Baukörper und diesen nutzende Personen realisieren, sondern darüber hinaus bereits während der Baumaßnahme nicht unerhebliche Risiken und Gefahren für das Grundwasser ergeben. Insoweit geht auch die Annahme der Antragsteller fehl, für die Anordnung der vollständigen Entfernung der auf dem Grundstück vorhandenen baulichen Anlagen fehle es der für Ordnungsaufgaben nach dem Berliner Wassergesetz und sonstigen wasserrechtlichen Vorschriften zuständigen Senatsverwaltung an einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage.

Unwesentliche Veränderung des Gebäudes lässt Bestandschutz nicht entfallen

Ohne Erfolg bleibt die weitere Rüge der Antragsteller, jedenfalls unterfielen die „Instandhaltungsmaßnahmen“ am Gästehaus nicht der Verbotsnorm des § 11 Abs. 1 Nr. 8 WSchGVO. Das Verwaltungsgericht hat seine Auffassung, es handele sich dabei nicht nur um die unwesentliche Änderung eines bestehenden, dem Bestandsschutz unterliegenden Gebäudes in der angefochtenen Entscheidung in Anwendung der höchstrichterlichen Rechtsprechung zum Erhalt bzw. Untergang des Bestandsschutzes detailliert begründet.

Behörde muss Möglichkeit einer Befreiung als milderes Mittel prüfen

Ebenso wenig verfängt die Argumentation der Antragsteller zur Gewährung einer Befreiung gemäß § 15 Abs. 1 WSchGVO. Unabhängig davon, ob in den schriftlichen Eingaben des Klägers ein Antrag auf Erteilung einer Befreiung gesehen werden kann, haben die Antragsteller nicht dargelegt, dass eine Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften durch besondere Vorkehrungen mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen ist. Aus den oben dargestellten Gründen setzt ein solcher Vortrag entgegen der Ansicht der Antragsteller nicht die vorherige Feststellung des Beklagten bzw. des Verwaltungsgerichts voraus, auf welche Weise die streitgegenständlichen Baumaßnahmen zu einer nachteiligen Beeinflussung des Grundwassers führen.

Abrissrecht der Behörde unterliegt keiner Verjährung

Dass die auf dem Grundstück vorhandenen baulichen Anlagen seit 1974 unbeanstandet dauerhaft zum Wohnen genutzt werden, rechtfertigt nicht den Schluss, es seien keine zusätzlichen besonderen Vorkehrungen erforderlich.

Eigentümer muss Härtefall ausführlich begründen, Härtefall muss grundstücksbezogen sein

Soweit die Antragsteller sich gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts wenden, die Durchführung des Verbots führe vorliegend nicht zu einer unzumutbaren Härte, ist ihr Vorbringen nicht geeignet, die Richtigkeit dieser Annahme infrage zu stellen. Der zu Grunde liegenden Feststellung, der Kläger sei vor Beginn der streitgegenständlichen Bauarbeiten von der Baubehörde ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht worden, dass dauerhaftes Wohnen auf dem Grundstück baurechtlich unzulässig sei, können die Antragsteller nicht mit Erfolg entgegenhalten, der Kläger sei durch § 11 Abs. 3 der Bevölkerungsbauwerke-Verordnung vor dem Erlass einer Beseitigungsanordnung geschützt. Unabhängig hiervon handelt es sich bei den vom Kläger geltend gemachten Schwierigkeiten, auf dem allgemeinen Wohnungsmarkt eine für sich, seine Lebensgefährtin und das gemeinsame Kind geeignete Wohnung zu finden, nach Ansicht des Verwaltungsgerichts bereits nicht um einen zur Annahme einer unzumutbaren Härte erforderlichen grundstücks- oder vorhabenbezogenen Sachverhalt.

Schutz durch Bevölkerungs-Bauwerkeverordnung-DDR nicht für Baumaßnahmen nach 1985

Die von dem Kläger zwischen 1999 und 2001 veranlassten Baumaßnahmen sind nicht früher als 5 Jahre vor dem Außerkrafttreten der Verordnung über die Verantwortung der Räte der Gemeinde, Stadtbezirke und Städte bei der Errichtung und Veränderung von Bauwerken durch die Bevölkerung (Verordnung über Bevölkerungsbauwerke) vom 8. November 1984 (GBl. I S. 433), zuletzt geändert durch Verordnung vom 13. Juli 1989 (GBl. I S. 191), am 1. August 1990 (vgl. § 11 Abs. 3 Nr. 6 und 13 des Gesetzes zur Einführung des Gesetzes vom 20. Juli 1990 über die Bauordnung vom 20. Juli 1990 [GBl. I S. 950]) vorgenommen worden, sondern erst deutlich danach. Dass in diesen Fällen der Schutz des § 11 Abs. 3 der Verordnung über Bevölkerungsbauwerke nicht greift, ergibt sich auch aus der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Thüringen vom 18. Dezember 2002 (Akt.-z.: 1 KO 639/01, juris).

Verjährungsregelung der Bevölkerung-Bauwerkeverordnung-DDR kann wie Bestandschutz oder sogar Baugenehmigung wirken, aber nicht weitergehend

Im Übrigen entspricht es der Rechtsprechung des Senats, dass die Wirkungen von § 11 Abs. 3 der Verordnung über Bevölkerungsbauwerke nicht weiter greifen können, als die Wirkung einer Baugenehmigung bzw. des aus den im Lichte des Art. 14 Abs. 1 GG auszulegenden einfach-gesetzlichen Regelungen abgeleiteten Bestandsschutzes (vgl. Beschluss vom 23. August 2007 – OVG 2 N 57.07 -; s. Auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Juli 2011 – OVG 10 N 22.09 -). Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, ein etwaiger Bestandsschutz sei durch die veranlassten Baumaßnahmen untergegangen, haben die Antragsteller zulassungsrechtlich nicht mit Erfolg angegriffen. Mangels einer sich aus § 11 Abs. 3 der Verordnung über Bevölkerungsbauwerke ergebenden Rechtsposition des Klägers kann sich diese entgegen der Ansicht der Antragsteller auch nicht auf die dauernde Nutzung der streitgegenständlichen Gebäude zu Wohnzwecken beziehen.

Behörde muss Gleichheitsgrundsatz, Art. 3 Grundgesetz beachten

Das Vorbringen der Antragsteller, mit dem sie ihren Vorwurf begründen, der Beklagte gehe willkürlich und unter Verletzung des verfassungsrechtlichen Gleichheitssatzes gegen den Kläger vor, ist gleichfalls nicht geeignet, ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung aufzuzeigen. Seine Ansicht, die angefochtene Ermessensentscheidung sei selbst dann nicht willkürlich, wenn der Beklagte gegen die in der Nachbarschaft des streitgegenständlichen Grundstücks möglicherweise ebenfalls illegal errichteten Bungalows nicht mehr vorgehen sollte, hat das Verwaltungsgericht damit begründet, dass Behörden nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung grundsätzlich nicht verpflichtet seien, rechtswidrige Zustände, die bei einer Vielzahl von Grundstücken vorliegen, stets flächendeckend zu bekämpfen, es ihnen wegen ihrer regelmäßig sehr begrenzten sachlichen und personellen Ressourcen vielmehr gestattet sei, anlassbezogen vorzugehen und sich beim Vorliegen sachlicher Gründe auf die Regelung von Einzelfällen zu beschränken. Eine Feststellung bzw. Bestimmung der im konkreten Fall vorhandenen Ressourcen ist danach gerade nicht erforderlich. Das Verwaltungsgericht hat darüber hinaus – wiederum unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – darauf hingewiesen, dass Behörden vorrangig solche Einzelfälle aufgreifen dürfen, bei denen eine Verschlechterung des bestehenden Zustands drohe, und sich dabei nicht mit der Abwehr der Verschlechterung begnügen müssen, sondern weitergehend darauf hinwirken dürfen, dass der im Einzelfall festgestellte Missstand grundlegend beseitigt werde.

Trotz Gleichheitsgrundsatz braucht die Behörde nicht flächendeckend und gleichzeitig vorzugehen

Mit der Verschlechterung des bestehenden Zustands liegt dann ein sachlicher Grund vor, um in einem solchen Fall ordnungsrechtlich tätig zu werden. Im Anschluss hieran hat das Verwaltungsgericht mit ausführlicher Begründung dargelegt, dass der Beklagte im Fall des Klägers entsprechend den aufgezeigten Grundsätzen verfahren ist. Die Zulassungsbegründung verhält sich hierzu nicht, noch benennt sie konkrete Fälle mit identischer Konstellation, in denen der Beklagte nicht eingeschritten ist. Ebenso wenig zeigen die Antragsteller auf, dass und gegebenenfalls aus welchen Gründen es sich vorliegend um einen abweichend zu behandelnden Sonderfall handeln sollte. Der von den Antragstellern zur Begründung ihrer Auffassung herangezogene Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Kassel vom 28. Januar 2009 (Akt.-z.: 4 B 2166/08) rechtfertigt keine andere Beurteilung. Die Antragsteller legen für den hier zur Entscheidung stehenden Fall nicht das Vorliegen solcher Umstände dar, die nach Ansicht der in Bezug genommenen Entscheidung erfordern, dass die Behörde auf der Grundlage eines systematischen Konzepts einschreitet. Unabhängig hiervon hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 20. August 2009 erklärt, den vom Kläger explizit genannten Fall in der Nachbarschaft zum Gegenstand einer Prüfung machen zu wollen.

Abrissverfügung muss verhältnismäßig sein – Kenntnis vom Verstoß geht zu Lasten des Eigentümers

Die gegen die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Abrissverfügung sei verhältnismäßig, gerichteten Einwände der Antragsteller bleiben gleichfalls zulassungsrechtlich erfolglos. Dies gilt insbesondere soweit sie sich gegen die Unzulässigkeit einer dauerhaften Nutzung der streitgegenständlichen Gebäude zu Wohnzwecken, ihre positive Kenntnis hiervon und gegen die Behauptung des Verwaltungsgerichts wenden, durch den Abriss könne ein faktischer Anreiz für den aus Gründen des Grundwasserschutzes grundsätzlich unerwünschten Zuzug weiterer Personen in die Schutzzone II beseitigt werden. Denn die Antragsteller können aus den oben bereits dargelegten Gründen weder aus § 11 Abs. 3 der Bevölkerungsbauwerke-Verordnung noch der von ihnen erneut in Bezug genommenen Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Thüringen vom 18. Dezember 2002 (Akt.-z.: 1 KO 639/01) etwas für sich bzw. die Zulässigkeit eines Dauerwohnrechts herleiten.

Verjährungsvorschrift Bevölkerungsbauwerke-VO DDR nicht immer maßgeblich

Die von den Antragstellern für grundsätzlich bedeutsam gehaltenen Fragen, ob die durch § 11 Abs. 3 Bevölkerungsbauwerke-Verordnung 1984 vermittelte Rechtsposition auch bei Erlass einer Beseitigungsanordnung zu berücksichtigen ist und in wieweit bei der Entscheidung der Frage, ob Instandhaltungsmaßnahmen an einer baulichen Anlage deren wesentliche Änderung im Sinne von § 11 Abs. 1 Nr. 8 WSchGVO darstellen, die Grundsätze des Bestandsschutzes herangezogen werden können, sind nach der Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts, auf die im gegenwärtigen Verfahrensstadium allein abzustellen ist, nicht entscheidungserheblich. Denn das angegriffene Urteil geht für den vorliegenden Fall gerade weder von einer durch § 11 Abs. 3 Bevölkerungsbauwerke-Verordnung vermittelten Rechtsposition noch vom Vorliegen von Instandhaltungsmaßnahmen aus. Dagegen haben die Antragsteller – aus den unter 1. dargestellten Gründen – begründete Rügen, die Anlass zu einer anderen Beurteilung der Fragen in einem Berufungsverfahren geben könnten nicht erhoben.

Fazit

Der Abriss eines Bauwerkes kommt in den meisten Fällen nur in Betracht, wenn alle anderen Mittel ausscheiden, um die von dem Bauwerk ausgehende Gefährdung bzw. Beeinträchtigung zu beseitigen. In vielen Fällen liegt eine solche Gefährdung bzw. Beeinträchtigung von Interessen Dritter schon gar nicht vor. In dem von dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg entschiedenen Fall konnte sich die Behörde auf eine Grundwassergefährdung stützen. Gegen die behördliche Annahme, dass das Grundwasser durch das Bauwerk und seine Wohnnutzung gefährdet sei, waren die klagenden Eigentümer nicht konsequent vorgegangen, sondern hatten ihre Einwendungen auf andere Anforderungen an eine rechtmäßige Abrissverfügung gestützt. Das Urteil zeigt, dass hier der Schwerpunkt der Rechtsverteidigung falsch gesetzt worden war.

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